SEI/MT - 11857603 - Nota Técnica

Secretaria - Executiva
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Coordenação-Geral de Tecnologia da Informação
Coordenação de Infraestrutura de Tecnologias

Análise técnica da impugnação (SEI n° 11857389) apresentada no âmbito do Pregão Eletrônico nº 390004-32/2026 e definição das providências para republicação do certame.

Impugnação Wagner Pessoa - Pregão nº 390004-32/26 - Telefonia (SEI nº 11857389);

Pregão Eletrônico nº 90016/2025 do Conselho da Justiça Federal (SEI nº 11862284);

Pregão Eletrônico nº 90004/2024 da Agência Espacial Brasileira (SEI nº 11862284);

Edital nº 39/2025 do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás (SEI nº 11862284); e

Documentação oficial da Avaya relativa ao Partner Locator, Partner Link ID e acesso aos recursos oficiais de suporte (SEI nº 11862350).

A presente Nota Técnica analisa os questionamentos apresentados na impugnação ao Edital e ao Termo de Referência nº 76/2026, relativos à contratação destinada à atualização tecnológica, implantação, sustentação e manutenção da solução de telefonia IP/VoIP do Ministério dos Transportes.

Após reexame dos argumentos apresentados e dos documentos de planejamento, não foram identificados fundamentos técnicos que justifiquem a neutralização integral da plataforma tecnológica atualmente implantada, o parcelamento obrigatório da solução, a redução do quantitativo de 750 ramais exigido para comprovação da capacidade técnico-operacional, o afastamento da vedação à subcontratação ou a exclusão dos demais requisitos técnicos cuja necessidade permanece demonstrada, conforme análise constante desta Nota.

Identificaram-se, contudo, dois pontos que demandam ajuste por ocasião da republicação. O primeiro refere-se ao requisito de capacidade da interconexão SIP/SBC, que, conforme fundamentado na Nota Técnica nº 34/2026/COINT/CGTI/SGETI/SE (SEI nº 11820871), será alterado de 1.000 sessões SIP simultâneas para capacidade mínima de 450 chamadas de voz simultaneamente estabelecidas, correspondente a 30% da capacidade licenciada de 1.500 ramais. O segundo refere-se à forma de comprovação da capacidade de obtenção e utilização dos recursos oficiais do fabricante, cuja necessidade material permanece, mas cuja forma e momento de apresentação serão aperfeiçoados nos artefatos da contratação, conforme detalhado no item 4.3 desta Nota.

Após a assinatura desta Nota Técnica, o Estudo Técnico Preliminar, o Termo de Referência, o Edital e os demais artefatos afetados serão revisados e compatibilizados com as conclusões aqui estabelecidas antes da republicação do certame.

O objeto não consiste na implantação de uma central telefônica nova e independente, mas na evolução tecnológica de ambiente corporativo já implantado, baseado na plataforma Avaya Aura 7.1, com licenciamento, parametrizações, integrações, perfis, planos de discagem, recursos de segurança e conhecimento operacional acumulado.

A manutenção da compatibilidade com a plataforma existente encontra fundamento no art. 41, inciso I, alínea "b", da Lei nº 14.133/2021, que admite indicação de marca ou modelo quando necessária à compatibilidade com plataformas e padrões já adotados pela Administração.

A substituição integral por outro ecossistema tecnológico caracterizaria solução distinta, envolvendo migração ampla, reprovisionamento, reconfiguração de integrações, nova homologação, capacitação e riscos adicionais de indisponibilidade e transição.

Ademais, a Nota Técnica nº 33/2026/COINT/CGTI/SGETI/SE (SEI nº 11816046) identificou 15 agentes econômicos distintos com atuação documentada no ecossistema Avaya, dos quais oito possuem evidências mais robustas de contratação ou execução direta, não tendo sido caracterizada situação de fornecedor único ou inviabilidade objetiva de competição.

O Estudo Técnico Preliminar nº 61/2025 integrou a documentação pública da contratação e consta expressamente como Anexo 1 do Edital.

O registro de publicação da contratação demonstra a disponibilização do Estudo Técnico Preliminar em 2 de setembro de 2026, anteriormente à apresentação da impugnação, ocorrida em 14 de setembro de 2026.

Dessa forma, eventual ausência de consulta ao documento pelo interessado não se confunde com ausência de publicidade ou de disponibilização pela Administração.

Não se acolhe o pedido de exclusão da necessidade de comprovação da capacidade de obtenção e utilização dos recursos oficiais do fabricante indispensáveis à adequada execução do objeto. A exigência material permanece tecnicamente justificada, sem prejuízo do aperfeiçoamento da forma e do momento de sua comprovação.

A contratação envolve atualização, implantação, configuração, sustentação e manutenção de plataforma Avaya já existente no ambiente do Ministério dos Transportes. Determinadas atividades dependem da disponibilidade legítima de licenças, subscrições, atualizações de versões, firmwares, patches, suporte técnico, abertura de chamados e outros recursos disponibilizados pelo fabricante ou por sua cadeia oficial de fornecimento.

A exigência não tem por finalidade restringir a participação a empresa determinada nem conferir ao fabricante poder para selecionar os participantes do certame. Sua finalidade é assegurar que a empresa responsável pela execução disponha dos meios necessários para obter e disponibilizar os recursos oficiais indispensáveis à execução contratual, à manutenção da suportabilidade da solução, à segurança do ambiente e à continuidade dos serviços.

Por ocasião da republicação, os artefatos serão ajustados para que essa comprovação seja exigida do licitante provisoriamente classificado em primeiro lugar, juntamente com a proposta ajustada, não constituindo condição prévia de participação de todos os interessados. A documentação apresentada deverá permitir à Administração verificar objetivamente que a futura contratada terá acesso legítimo aos recursos oficiais necessários à execução das atividades previstas.

A comprovação não ficará vinculada exclusivamente à apresentação de carta, declaração, certificado de parceria ou credenciamento emitido especificamente para o certame. Poderão ser aceitos, conforme aplicável, documentos emitidos pelo fabricante ou por canal oficialmente autorizado, registros em sistemas ou portais oficiais, comprovação de relacionamento comercial ou técnico com fabricante, distribuidor ou canal autorizado, registros ou certificados de canal e outros documentos idôneos e verificáveis que demonstrem objetivamente a capacidade exigida.

Considerando que a contratação também contempla o fornecimento de bens, registra-se que o art. 41, inciso I, alínea “b”, da Lei nº 14.133/2021 admite, em caráter excepcional e mediante justificativa, indicação de marca ou modelo quando necessária à manutenção da compatibilidade com plataformas e padrões já adotados pela Administração. O inciso IV do mesmo artigo admite, quando o licitante atuar como revendedor ou distribuidor, a solicitação motivada de carta de solidariedade emitida pelo fabricante. A jurisprudência do Tribunal de Contas da União também admite exigências dessa natureza em situações devidamente motivadas, a exemplo do Acórdão nº 339/2026-TCU-Plenário, sem prejuízo da necessidade de preservação da proporcionalidade e da competitividade.

A documentação oficial da Avaya indicada no item 2.11 demonstra a existência de mecanismos próprios de relacionamento e controle de acesso aos recursos oficiais do fabricante. A Avaya mantém diretório de parceiros autorizados e utiliza identificação específica de parceiros para acesso ao Avaya Product Licensing and Delivery System, por meio do qual são disponibilizados, conforme as permissões aplicáveis, recursos relacionados a licenciamento e downloads. Essas características justificam a necessidade de a futura contratada demonstrar capacidade efetiva de acesso aos recursos oficiais necessários à execução, sem que tal demonstração fique restrita a um único tipo de documento.

A repercussão concorrencial da exigência também foi examinada no planejamento da contratação. Conforme registrado na Nota Técnica nº 33/2026/COINT/CGTI/SGETI/SE, foram identificados diversos agentes econômicos com atuação documentada no ecossistema tecnológico atualmente utilizado pela Administração, não tendo sido caracterizada situação de fornecedor único ou inviabilidade objetiva de competição. Dessa forma, permanece a necessidade de comprovação da capacidade de acesso aos recursos oficiais indispensáveis à execução do objeto, nos termos e condições a serem estabelecidos na republicação.

O art. 122, §2º, da Lei nº 14.133/2021 autoriza expressamente que o edital vede, restrinja ou estabeleça condições para a subcontratação.

No caso concreto, a vedação encontra-se motivada pela natureza integrada e crítica da solução, pela necessidade de responsabilidade técnica unificada, rastreabilidade das intervenções, segurança dos acessos, identificação da origem de falhas e cumprimento dos níveis mínimos de serviço.

A fragmentação da execução das atividades principais poderia aumentar o risco de conflitos de responsabilidade e comprometer a continuidade operacional da telefonia institucional.

Como referência comparativa, o Pregão Eletrônico nº 90004/2024 da Agência Espacial Brasileira, destinado à contratação de suporte e garantia da solução de Telefonia IP Office Avaya Server Edition, também previu a vedação à subcontratação do objeto contratual. No mesmo Termo de Referência foi prevista, para fornecedor revendedor ou distribuidor, carta de solidariedade emitida pelo fabricante. A referência não substitui a motivação específica desta contratação, mas demonstra a adoção conjunta dessas condições em contratação pública recente envolvendo solução Avaya.

O art. 67, §2º, da Lei nº 14.133/2021 admite expressamente a exigência de atestados com quantidades mínimas de até 50% das parcelas de maior relevância ou valor significativo.

A exigência de experiência em ambiente com, no mínimo, 750 ramais corresponde exatamente a 50% da capacidade licenciada de 1.500 ramais e incide sobre a parcela de maior relevância técnica e econômica da contratação.

A Súmula nº 263 do TCU não estabelece limite máximo de 30%, exigindo que o quantitativo guarde proporcionalidade com a dimensão e a complexidade do objeto.

O próprio TR admite experiência em soluções do fabricante Avaya ou tecnologia equivalente em complexidade operacional, não sendo exigida experiência anterior exclusivamente com a marca Avaya.

Por se tratar de serviço continuado, a exigência de experiência temporal mínima de 12 meses também se encontra dentro do limite previsto no art. 67, §5º, da Lei nº 14.133/2021.

Critério semelhante foi adotado no Pregão Eletrônico nº 90016/2025 do Conselho da Justiça Federal, destinado à renovação do suporte da central telefônica Avaya Aura. Naquela contratação, foi exigida experiência prévia em ambiente correspondente a, no mínimo, 50% da quantidade de ramais, equipamentos ou componentes do parque de telefonia VoIP existente.

O agrupamento encontra-se fundamentado no ETP em razão da integração técnica e operacional entre a plataforma central, os terminais telefônicos, o licenciamento, o provisionamento, as atualizações, as parametrizações, o suporte e as funcionalidades especializadas da solução.

A contratação por grupo único concentra em uma única contratada a responsabilidade pelo funcionamento integrado da solução e reduz riscos de incompatibilidade, perda de funcionalidades, conflitos sobre a origem de falhas e necessidade de atuação da Administração como integradora entre fornecedores distintos.

O art. 40, §3º, incisos I e II, da Lei nº 14.133/2021 admite o não parcelamento quando a redução dos custos de gestão ou a maior vantagem recomendarem a contratação pelo mesmo fornecedor ou quando o objeto configurar sistema único e integrado com risco ao conjunto da solução.

O art. 47, §1º, da mesma Lei determina ainda que sejam considerados a responsabilidade técnica e o custo administrativo da gestão de múltiplos contratos.

Critério semelhante de não parcelamento foi adotado no Pregão Eletrônico nº 90016/2025 do Conselho da Justiça Federal, relativo à solução Avaya Aura. Naquele caso, a decisão foi fundamentada na integração entre os componentes da solução e no risco de fragmentação das responsabilidades entre fornecedores. Também foi identificada contratação do Tribunal de Justiça do Estado de Goiás, regida pelo Edital nº 39/2025, na modalidade Pregão Eletrônico, para manutenção e suporte do sistema de Telefonia IP Avaya, estruturada pelo critério de menor preço em lote único.

Não se acolhe a caracterização dessas referências como nova indicação indevida de marca.

Microsoft 365 e Microsoft Teams constituem ferramentas integrantes do ambiente corporativo atualmente utilizado pelo Ministério, não sendo objeto de aquisição no presente certame.

A exigência refere-se à interoperabilidade da solução de telefonia com infraestrutura corporativa preexistente, não à aquisição de produtos ou licenças Microsoft.

A integração poderá ocorrer por aplicativo, conector, extensão ou outro mecanismo oficialmente suportado e compatível com o ambiente existente.

O TR estabelece que os modelos indicados possuem caráter de referência e admite expressamente equipamentos equivalentes ou superiores, desde que comprovadamente compatíveis com a solução implantada e atendidos os requisitos técnicos e funcionais.

A referência aos modelos legados tem finalidade exclusivamente descritiva do parque atualmente instalado e não restringe a substituição a equipamentos do mesmo fabricante.

A equivalência técnica deverá considerar o conjunto das funcionalidades exigidas para cada perfil de terminal, inclusive integração, provisionamento, gerenciamento, atualização e segurança, não se limitando à possibilidade de registro e realização de chamadas por protocolo SIP.

Conforme demonstrado na Nota Técnica nº 34/2026/COINT/CGTI/SGETI/SE (SEI nº 11820871), quantidade de ramais, registros SIP e chamadas de voz simultaneamente estabelecidas são grandezas distintas.

Considerando a inexistência de série histórica de bilhetagem apta a demonstrar o pico de simultaneidade e a metodologia alternativa adotada com base na capacidade licenciada, documentação técnica e referências de contratações similares, definiu-se capacidade mínima de 450 chamadas de voz simultaneamente estabelecidas na interconexão SIP/SBC.

Os artefatos serão ajustados para substituir a referência anterior a 1.000 sessões SIP simultâneas pelo quantitativo tecnicamente dimensionado na Nota Técnica nº 34/2026.

Não se acolhe a necessidade de vedação absoluta à utilização de infraestrutura localizada fora do Brasil.

A Lei nº 13.709/2018 não estabelece obrigação geral de armazenamento de dados pessoais exclusivamente em território nacional, disciplinando, em seus arts. 33 a 36, hipóteses e mecanismos para transferência internacional de dados.

A matéria encontra-se atualmente regulamentada pela Resolução CD/ANPD nº 19/2024.

O TR exige que a contratada informe previamente a localização lógica do processamento e armazenamento e determina observância à legislação e às diretrizes institucionais de segurança.

Eventual utilização de infraestrutura localizada no exterior somente será admissível quando juridicamente permitida, compatível com as políticas da Contratante e atendidos os requisitos de Segurança da Informação, Privacidade e transferência internacional de dados aplicáveis.

Alegada desproporção entre o vínculo do fornecedor com a Avaya e a qualificação dos profissionais

Os requisitos possuem objetos e finalidades distintas. A comprovação exigida da pessoa jurídica destina-se a assegurar que a futura contratada disponha, durante a execução contratual, de acesso legítimo aos recursos oficiais necessários à sustentação da plataforma, incluindo licenciamento, atualizações, firmwares, suporte especializado, abertura de chamados e demais recursos dependentes do ecossistema do fabricante.

A qualificação dos profissionais, por sua vez, destina-se a demonstrar sua capacidade técnica para execução das atividades contratadas, podendo ser comprovada pelos meios previstos no instrumento convocatório, conforme a natureza e a complexidade das atribuições a serem desempenhadas.

Não há, portanto, necessária correspondência entre a forma de comprovação da capacidade institucional da empresa e a qualificação individual de seus profissionais. A exigência indiscriminada de certificação específica do fabricante para todos os profissionais, além de não ser necessária para assegurar o acesso aos recursos oficiais da plataforma, poderia restringir indevidamente as formas de demonstração da experiência e do conhecimento técnico individual.

Dessa forma, a opção adotada busca conciliar a garantia de acesso institucional aos recursos indispensáveis à execução do objeto com critérios proporcionais de qualificação da equipe técnica, preservando a competitividade sem comprometer a segurança e a adequada prestação dos serviços.

Não se acolhe o pedido de soma irrestrita de quantitativos executados em períodos distintos.

O quantitativo mínimo de 750 ramais destina-se a aferir a capacidade técnico-operacional da licitante para sustentar ambiente corporativo de porte compatível com a solução objeto da contratação, correspondendo a 50% da capacidade licenciada de 1.500 ramais.

A execução sucessiva de contratos de menor dimensão demonstra experiência reiterada na prestação do serviço, mas não comprova, por si só, que a empresa tenha disposto simultaneamente da estrutura técnica, operacional e gerencial necessária para sustentar ambiente do porte exigido. Em solução corporativa de telefonia IP/VoIP, o aumento do quantitativo de ramais repercute diretamente sobre atividades concomitantes de administração, configuração, suporte, tratamento de incidentes, atualização, gerenciamento de usuários e perfis, monitoramento e cumprimento dos níveis de serviço.

Por essa razão, admite-se o somatório de atestados quando os respectivos serviços tenham sido executados de forma concomitante, hipótese em que os quantitativos gerenciados simultaneamente podem ser considerados conjuntamente para demonstração da capacidade técnico-operacional exigida.

Assim, contratos sucessivos de menor porte não terão seus quantitativos simplesmente acumulados para alcançar os 750 ramais. Por outro lado, diferentes contratos executados simultaneamente poderão ser somados, desde que, considerados em conjunto, demonstrem experiência efetiva na sustentação concomitante de ambiente com quantitativo igual ou superior ao mínimo estabelecido.

A regra adotada não exige que a experiência tenha sido adquirida em um único contrato ou junto a um único cliente. A licitante poderá apresentar diferentes atestados, desde que os serviços tenham sido executados concomitantemente e, somados, demonstrem experiência compatível com o porte mínimo exigido.

A mesma regra foi adotada no Pregão Eletrônico nº 90016/2025 do Conselho da Justiça Federal, relativo à solução Avaya Aura, cujo Termo de Referência admitiu o somatório de diferentes atestados para comprovação do quantitativo mínimo, desde que os serviços tivessem sido executados de forma concomitante.

A exigência de concomitância prevista neste item refere-se ao somatório dos quantitativos dos atestados para demonstração da capacidade operacional correspondente ao porte mínimo de 750 ramais. Para fins de aferição do período mínimo de experiência em serviços contínuos, serão observadas as disposições do art. 67, §5º, da Lei nº 14.133/2021, inclusive quanto ao cômputo de períodos sucessivos ou não, sem afastar a necessidade de demonstração do porte operacional mínimo exigido na forma estabelecida neste item.

A contratação possui análise de riscos e o Mapa de Riscos nº 29/2026 integrou a documentação disponibilizada aos interessados.

O próprio ETP contém, no item 5.5.3.6, matriz resumida dos riscos críticos associados ao cenário selecionado, contemplando a identificação dos principais riscos técnicos e operacionais, seus impactos potenciais e as respectivas medidas de tratamento e mitigação.

As referências à matriz de riscos constantes dos requisitos de projeto, implantação e segurança da informação dizem respeito à análise de riscos utilizada no planejamento da contratação e ao respectivo Mapa de Riscos. Para evitar dúvida interpretativa, a terminologia será uniformizada na revisão dos artefatos, deixando-se claro que essas referências não se confundem com eventual matriz contratual de alocação de riscos entre as partes.

Os apontamentos possuem natureza exclusivamente formal e não afetam a formulação das propostas, a competitividade ou o julgamento do certame. Considerando a republicação do instrumento convocatório, os ajustes redacionais pertinentes serão realizados na revisão dos artefatos.

À vista do exposto, conclui-se pelo acolhimento parcial da impugnação em dois pontos: quanto ao dimensionamento da capacidade de chamadas simultâneas da interconexão SIP/SBC, matéria tecnicamente reavaliada e fundamentada na Nota Técnica nº 34/2026/COINT/CGTI/SGETI/SE; e quanto à forma de comprovação da capacidade de obtenção e utilização dos recursos oficiais do fabricante, mantendo-se, neste último caso, a necessidade material da exigência, mas afastando-se sua vinculação exclusiva à apresentação de carta, declaração, certificado de parceria, credenciamento ou documento específico emitido pelo fabricante ou por canal autorizado.

Os demais pedidos e alegações não são acolhidos, uma vez que as escolhas técnicas questionadas encontram fundamento nas características concretas do ambiente existente, nas necessidades de continuidade, integração e compatibilidade da solução, na legislação aplicável e nas justificativas constantes dos documentos de planejamento.

O acolhimento parcial e os demais aperfeiçoamentos de fundamentação, clareza e redação determinados nesta Nota não representam reconhecimento de irregularidade na modelagem originalmente adotada, mas decorrem do reexame técnico promovido após a impugnação e destinam-se a tornar mais objetivos, proporcionais e verificáveis os requisitos da contratação.

As conclusões desta Nota Técnica deverão ser incorporadas ao Estudo Técnico Preliminar, ao Termo de Referência, ao Edital e aos demais artefatos afetados antes da republicação do certame, promovendo-se sua compatibilização e, em seguida, a reabertura do prazo para apresentação de propostas.

Documento assinado eletronicamente por Júlio César Ferreira da Silva, Integrante Técnico da Contratação, em 28/09/2026, às 11:19, conforme horário oficial de Brasília, com fundamento no art. 3°, inciso V, da Portaria nº 446/2015 do Ministério dos Transportes.

A autenticidade deste documento pode ser conferida no site https://sei.transportes.gov.br/sei/controlador_externo.php?acao=documento_conferir&acao_origem=documento_conferir&lang=pt_BR&id_orgao_acesso_externo=0, informando o código verificador 11857603 e o código CRC E4639F30.

Referência: Processo nº 50000.006783/2026-51	SEI nº 11857603
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